内容编辑当我们开始讲要实行政企分开，政府跟社会分开，政府跟公共事业分开时，就已经把公法和私法的划分说清楚了。划分的目的是避免以社会需要的名义轻易地把私人财产和企业财产转移掉。因此，当PPP立法涉及到两个部门和市场时，当我们去引用市场时，我们要让市场进来可以受益，且它的受益达到一个水平。
如果要把PPP做成，大前提就是公法和私法要分开，要尊重市场，包括尊重市场形成的商业模式。我们寻求在两个部门之间建立起伙伴关系，伙伴关系不仅仅强调谈判地位的平等，更重要的是对整个市场给予尊重，让它能够受益，但这只是问题的一个方面。
如果我们将基础设施和公用设施完全市场化，那就可能将侵犯社会公共利益。侵犯社会公共利益的代价比侵犯市场更严重，因为它有可能从根本上否定该运行机制。大家知道，社会力量是非常强大的.当我们要引入市场、利用市场，首先应尊重它，也就是让它像商业运行那样获得利润。但同时也要限制它的应用范围和方式，否则就谈不上合作了。那么，这个界限在哪里？
PPP的合作关系非常复杂，这里有当事人政府，这个当事人既是合同当事人，又是社会公共利益的代表者，也是规制者。同时还有顾客，服务对象是系统性的消费者。此外，在提供者、合作者、消费者之外还有一个广泛的第三人，这个第三人就是社会公众。对于这样一个复杂的合作关系，费周折理所应当。如果一蹴而就，就把公私两个部门法的关系简单化了。在分离的前提下来考虑合作，既要为公众提供公共服务，又不能用征收的办法做，那就要找到一个合作点。这个合作点找的时候是不大容易的，但我们不能着急，因为着急的时候往往是用公共资源去支付市场对利润的需求，这将提高提供公共产品的价格。
政府购买服务是否应当有条件有边界？政府购买服务是用商业价格购买原来由公共部门提供的服务，为什么要用商业价格去购买？商业价格是高的。如果没有购买的条件和边界，这意味着公共财政没有足够的法律约束。我们必须要弄清楚，购买是以商业价格向市场购买。如果不是以商业价格购买，那就不是从市场购买。所以是否按照法律进行公私合作，它不但体现对市场的尊重，对社会的尊重，对消费者的尊重，还体现了对我们基本法律原则的尊重，也就是纳税人的钱不能轻易花。
政府采购跟PPP是有密切关系的，PPP创造了比传统概念化的政府采购更高的效益。传统政府采购购买的多是制成品，现在通过PPP购买的则是它的提供过程。所以我们说PPP是对传统政府采购的一个替代，这种替代一定能创造更高的效益。
可以这样讲，PPP立法中一个很大的问题是两大部门所主管的业务如何融合，这是我们立法的一个重要需求。
PPP有一个很大的功劳，它给我们传统的几十年以来涉及基础设施和公用设施的管理体制带来了变动。这是一件很大的事情，因为中国的经济发展，其中包括我们政府参与投资的最重要的优良资产就是基础设施.但原来这些资产的形成方式，也就是管理体制，可能由于PPP被打破了。政府主管部门在立法当中极具发言权，因为他是作为公共利益的代表者及管理体系的执行者参与进来的。事实上，PPP并不是简单的部门之争。PPP对原有基建管理体制带来冲击的原因,是因为PPP模式改变了两个重要问题,即谁出钱，谁用钱。如果我们把PFI作为一个基本模式引入的话，传统的基础设施和公用设施的管理体制必须打破。不打破不行，因为出钱的人变了，也就是前期融资的人变了，支付的手段和方式变了，管理的机制也要变化,当然部门之间的关系也变了。主管部门之间业务权限问题实际上反映了PPP机制对体制的影响。我们要正面去认识这个东西，张开双臂去欢迎一个新管理体制的到来。
如果要把部门关系理清，那就要把一个新的体制建立起来，并且建立一个新的基础设施、公用设施和公共服务的政策框架。它的前提是对PPP的类型有充分的讨论和构造。如果大家还在因为部门的关系争论不休，那就说明在基本PPP模式上大家还没达成共识，而不仅仅是说部门所涉及到权限关系问题。所以我想这个问题最终的落脚点还是要回到我们究竟能够容纳多少类型的PPP模式。
2013年，在说服人们接受PPP的时候，我们引用的是英国的经验。但回过头来看，这两年我们有多少精力放到对英国经验的研究上？
所以我想，如果认真研究PFI，那么我们就清楚PFI的特点了？PFI的主要调整机制是财政手段。是分期支付、绩效支付。这样一来，英国的部门关系就很清楚？所以部门关系不清楚，原因在于我们不清楚究竟要构造一个什么样的PPP商业模式？
当然有人讲我们完全可以自己重新构造。有权利重新构造，但是要有原则，要尊重市场。尊重市场就是对既有成功的商业模式的尊重，我们不能主观地去拼凑一个商业模式。PFI从哪里来？PFI是从美国的PPA里来的，PPA来自一个成功的商业模式。政府采取一个新的合作方式，原则是能够使财政资金使用得更好，使用得更有效率。
（本文为清华大学公共管理学院教授于安在“PPP立法理论、国际趋势与中国实践”专题研讨会上的发言。编辑整理/周琳娜）