案情

　　B县采购人G局委托该县政府采购中心，就本单位物业服务项目组织公开招标采购。该项目共有近10家投标人参与竞标，经过评委综合评分，Y公司总分最高，成为第一中标候选人。中标公示期间，A公司向采购中心提出质疑。质疑的依据主要有：招标文件第四章第1.2.1款明确，投标报价应包括人员工资福利（工资不得低于当地最低标准）、社会保险、公积金、办公用品、管理费用及利润、税金等所有费用；第五章“招标项目的技术”要求本项目物业管理服务配备人员为满足服务内容和服务标准的预算总人数46人；第六章“合同主要条款及合同签订方式”明确，除非招标文件另有规定，所有标准均以国家有关部门最新颁布的相应标准及规范为准；第七章第2条明确本项目采用综合评分法。A公司计算称，Y公司的中标价格低于成本价格，不符合招标文件的实质性要求，应作无效投标处理，并从其他合格的中标候选人中按顺序重新确定中标人。

　　采购中心书面答复A公司称维持中标结果。A公司对采购中心答复不服，向B县财政局提起投诉，投诉内容与质疑内容基本一致。B县财政局按程序将投诉书副本发送给采购中心和被投诉人。Y公司答复称，其投标报价高于采购文件规定的成本价格，同时附有详细的材料和计算方法。县财政局认为，本项目采用综合评分法评标，而不是最低评标价法，因而不适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令，以下简称18号令）第五十四条第（四）项第1目的规定。考虑到招标文件中有相关人员和工资福利（工资不得低于当地最低标准）、社会保险、公积金标准等表述，县财政局本着慎重的原则，委托一家会计师事务所对本项目的最低人力成本和增值税、城建税、教育费附加进行了测算，测算依据为B县人社局最新的基数标准及本项目招标文件。测算结果表明，Y公司的报价高于测算的最低成本。据此，县财政局认定投诉人投诉缺乏事实依据，驳回投诉。A公司不服投诉处理决定，向G市人民法院提起行政诉讼。

　　分析

　　投标人是否以低于成本价竞标，在政府采购实务操作中常常引发争议。本案争议的焦点即采购标的的成本测算问题。

　　采用综合评分法的采购项目，此前，政府采购法律法规并未明确要求评标委员会对供应商的投标报价是否合理作出评判，18号令第五十四条仅就采用最低评标价法的项目进行了明确，客观上导致关于供应商投标报价是否低于成本价的质疑、投诉屡见不鲜。不过，财政部近日发布修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称87号令），弥补了这一制度空白。其第六十条规定，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，应要求其提供书面说明。该规定适用于采用最低评分法或综合评分法的采购项目，为实际操作提供了遵循。

　　87号令自2017年10月起正式实施，本案暂不宜援引87号令的规定进行处理。结合现行政府采购法律法规、规章制度分析可知，本项目评标方法采用综合评分法，因此，供应商的投标报价并不是评标委员会考虑的唯一因素。

　　关于Y公司的中标价是否低于采购标的成本，考虑到招标文件中有相关人员和工资福利（工资不得低于当地最低标准）、社会保险、公积金标准等具体、详细的规定，县财政局委托一家会计师事务所对本项目的最低人力成本等进行了测算，测算依据为该县人社局最新的基数标准及本项目招标文件。测算结果表明，Y公司的报价高于测算的最低成本，这一结果也较为令人信服。

　　启示

　　本案最终以诉讼人的撤诉而告终。不过，笔者却希望能够由人民法院进行判定，形成案例，用以指导今后的采购实践。

　　本案中，B县财政局委托会计师事务所，根据当地实际情况（县人社局最新的技术标准）及招标文件规定，对项目最低人力成本等进行了测算，测算依据相对合理、准确。今后出现类似案件，可借鉴这一做法。

　　政府采购项目中，能否设置成本价格限制或在采购文件中变相约定成本价格限制？这是另一个值得探讨的话题。本项目招标文件明确了服务人数、最低工资、五险一金等标准，是否属于设置成本价格限制？在笔者看来，招标文件中规定的服务人数、最低工资、五险一金等标准，仅是测算采购标的成本的几个主要依据，并非直接设置或变相设置成本价格限制。不过，无论招标文件是否约定，均不得设最低限价。

　　此外，物业服务招标项目成本测算还面临一些实际难题，如采购人测算的用工人数是否科学。中标人可能采用机器替代人工或减少人员投入，最终提供的物业服务质量完全符合招标要求。这样一来，中标人不可能按投标报价清单全员全额缴纳五险一金等，一定程度上浪费了财政资金。如何科学测算物业服务成本，仍需进一步探讨。

　　（作者单位：江苏省宝应县财政局）