案情回放 

　　2019年6月20日，某采购代理机构代理的专用设备采购项目经过评标委员会评审发布了中标结果公告。之后，未中标供应商A对该项目的中标结果提出质疑，在递交的质疑函中授权委托了D作为代理人办理质疑事项，并出具了相应的授权委托书。第二天，未中标供应商B也对该项目的中标结果提出质疑，B的质疑函同样附上了授权D作为代理人提出质疑的授权函。 

　　该项目的采购代理机构收到这两份质疑函和授权委托书后，比较了两家供应商投标文件当中的授权委托书，发现投标文件中的被授权人与质疑函的被授权人不一致（即不是D）。经审查质疑函的内容，发现A供应商的质疑事实和理由与B供应商的质疑事实和理由都不同。就该项目中供应商A、B在同一项目中委托D提出质疑是否合法合理，在某采购代理机构内部存在不同看法。第一种看法是，虽然A、B供应商在同一项目中同时委托D，但两家供应商质疑的事实和理由不同，相互之间并没有影响，而且相关的法律法规规章也没有明确禁止两家供应商委托同一人提出质疑，所以应当接受A、B供应商的授权委托书。第二种看法是，A、B两家供应商在同一采购项目中是竞争对手，存在利益冲突，A供应商通过质疑来维护自己的权益有可能损害B供应商的利益，因此不能接受两家供应商在同一项目中委托同一个人提出的质疑。第三种看法是，A、B供应商可能是在不知情的情况下同时委托了D，所以先要进一步调查清楚相关情况再做决定，或者告知有A、B供应商情况后由他们自己做出选择。 

　　问题引出 

　　问题一：同一项目下的两家供应商委托同一人提出质疑，该做法是否可行？ 

　　问题二：采购人或者采购代理机构收到供应商的这两份质疑函时，该如何处理？ 

　　案例探析 

　　针对第一个问题，尚且缺乏明确的法律法规规定。 

　　《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十二条第二款规定，“供应商为自然人的，应当由本人签字；供应商为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人，或者其授权代表签字或盖章，并加盖公章。”此款关于授权代表的规定并没有明确要求同一项目的两家供应商不能委托同一人对相同项目提出质疑。但在实践中，通常都是一个供应商委托一个授权代表提出质疑，鲜有两家供应商同时委托同一人作为授权代表的。 

　　依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）（以下简称“87号令”）第三十七条第（二）项之规定，不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜的，视为投标人串通投标，其投标无效。但是该法条所规定的串通投标是指在投标过程中，不包括投标结束后提出的质疑。因此又不能以不同投标人委托同一单位或者个人办理质疑事项，而认定供应商串通投标，进而据此认为两家供应商委托同一人对相同项目的中标结果提出质疑的行为违反了这一条规定。 

　　其次，从利益冲突角度来看，正常情况下，不同投标人，不同供应商之间在同一个采购项目中有各自的利益，存在一定的竞争关系，一般不会委托同一个人提出质疑，因为同一个人不可能同时维护有利益冲突的双方的权益。政府采购质疑是供应商认为采购文件、采购过程和中标结果损害自己权益而进行维权的法定程序，一家供应商以质疑的方式来维护自己的权利，这有可能损害另外一家供应商的利益。因此，从政府采购供应商之间竞争和利益冲突的基本原理来分析，同一项目下的两家供应商不应当委托同一人来提出质疑。 

　　最后，虽然A、B供应商提出质疑的事实和理由不同，但质疑事项是相同的，都是对该项目的中标结果提出质疑。由于该项目只有一个中标人，两家供应商对中标结果提出质疑，它们的利益是有冲突的，并不因为质疑事实和理由的不同而有所改变。据此，同一项目下的两家供应商也不应当委托同一人来提出质疑。 

　　针对第二个问题，采购人或采购代理机构应当进一步查明两家供应商是否存在串通投标行为。 

　　如前所述，依据财政部87号令第三十七条第（二）项之规定，不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜的，视为投标人串通投标，其投标无效。虽然不能依据两家供应商委托同一人提出质疑的事实而直接认定它们串通投标，但如此鲜见的情形，其中串通投标的可能性非常大，这可以作为发现串通投标的一个线索。 

　　在招标投标过程中，投标人相互串通的情况时有发生，严重损害了招标人和其他投标人的利益。值得注意的是，在采购实践中的串通投标行为未必都能被发现，当“同一项目中两家供应商委托同一人提出质疑”时，串通投标的嫌疑已经很明显了，采购人或者采购代理机构要警觉，重点注意以下三方面内容。一是看这两家供应商与投标委托函的投标代表的关系，投标代表是否属于其中一家供应商的工作人员。如果是，则存在不同的投标人委托同一单位办理投标事宜的视为串通投标的情形。二是看这两家供应商的投标文件是否雷同，是否存在视为串通投标的其他情形。三是在电子采购系统的数据分析下，查看两家供应商的投标文件机器码或者上传的IP地址是否相同，从而以此认定两家供应商存在串通投标或者视为串通投标的行为。笔者在这里需要明确的是，只有监管部门才能启动串通投标查处程序，采购人和代理机构仅能在职责范围内多加防范。 

　　此外，理论上确实有可能存在A、B供应商互不知情而同时委托D的情况，但这一概率微乎其微。如果A、B供应商确实相互没有联系，但作为共同的被委托人D是清楚的，常理下，D接受了A供应商的委托后，在接受B供应商委托时，会告知已经接受同一个项目A供应商的委托，就不会出现同时接受两家供应商委托的情形。在采购实践当中，最大的可能就是A、B供应商相互知情，提前串通好，以为法律没有禁止规定，抱着侥幸心理，就联合起来质疑，想以此对采购人和采购代理机构施加影响，提高质疑成功的几率。 

　　通过本文的分析可以看出，当实践中出现同一项目中两家供应商委托同一个人提出质疑的情况时，采购人或者采购代理机构应当根据87号令，结合案件具体情况，注意查看是否有串通投标行为；或者将相关情况报告给财政部门，由财政部门启动监督检查程序进行查处。采购人或者采购代理机构不应当对此视而不见。 

　　法律链接 

　　《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号） 

　　第十二条供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料。质疑函应当包括下列内容： 

　　（一）供应商的姓名或者名称、地址、邮编、联系人及联系电话； 

　　（二）质疑项目的名称、编号； 

　　（三）具体、明确的质疑事项和与质疑事项相关的请求； 

　　（四）事实依据； 

　　（五）必要的法律依据； 

　　（六）提出质疑的日期。 

　　供应商为自然人的，应当由本人签字；供应商为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人，或者其授权代表签字或者盖章，并加盖公章。 

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号） 

　　第三十七条有下列情形之一的，视为投标人串通投标，其投标无效： 

　　（一）不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制； 

　　（二）不同投标人委托同一单位或者个人办理投标事宜； 

　　（三）不同投标人的投标文件载明的项目管理成员或者联系人员为同一人； 

　　（四）不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异； 

　　（五）不同投标人的投标文件相互混装； 

　　（六）不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。